地方融资困境破解术：财政部力推ppp模式 -凯发一触即发

地方融资困境破解术：财政部力推ppp模式

发布时间：2014-02-11  点击率：2301

来源：第一财经日报

摘要：近20万亿地方债务风险亟须途径化解，财政部正在主导推动的ppp（公共私营合作制）模式或将成为新手段。

近20万亿地方债务风险亟须途径化解，新型城镇化需要大额投入。如何破解这个两难问题？财政部正在主导推动的ppp（public-private-partnership，公共私营合作制）模式或将成为新手段。

据接近监管层人士近日向《第一财经日报》记者表示，在去年年底结束的全国财政工作会议上专门套开了一个研讨ppp模式的会议。

ppp模式是public-private-partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”，也就是“公私合作”，包括广义和狭义两个范畴，目前讨论的是狭义ppp模式。

官方及业界认为，相较于bot（建设-经营-转让）模式，ppp模式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。

“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用ppp模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部部长楼继伟如此表述ppp模式对当前中国经济的意义。

不过也有业内人士指出，我国尚存在法律法规不够完善，项目风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，金融机构为控制风险，融资条件难与国际接轨等问题。此外，尚未形成风险共担、利益共享的前期工作机制。

据《第一财经日报》获悉，财政部将着手梳理建立ppp项目库，健全相关法律体系，并研究明确“怎样支持”ppp运作，营造良好的运作环境。

去年年底结束的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

改变靠“政府背书”的投融资方式

审计署最新公布的地方政府债务数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务规模达到10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。此外，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。

ppp核心功能之一是转变公共产品供给机制。通过ppp模式可将一部分政府性债务剥离出去，也减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。

多年来，我国地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行市政建设，尽管对改善民生和社会事业发展起到积极作用，但也带来债务规模较高等弊端。审计署最新公布的数据显示，融资平台公司是政府负有偿还责任债务的最主要举借主体，债务余额达到4.08万亿元，或有债务余额达到2.9万亿元。

学界一直认为，地方政府过度依赖传统的投融资方式，过多涉入规划、建设、融资、运营等方面，带来了政府边界模糊、债务规模较高、公共产品供给效率低和民间资本进入频繁遭遇“玻璃门”等情况。例如，企业参与建设运营，政府却不先明确定价公式，民营资本当然不敢进入，而一些直属于政府的国有企业可以事后同政府讨论“定价”。

“投融资主体相对单一，主要依靠地方政府容易出现项目论证不充分仓促上马的情况，融资平台和项目公司都由地方政府出资设立，项目建设风险、运营风险实际也都集中在地方政府，虽然一些政府运用了bt、bot等新方式，对项目给予了过多承诺，造成项目实施仍依赖于地方政府。”有与会人士说。

而地方政府直接参与投资，由于财务约束力不够强，有些政府甚至为了追求政绩出现重复建设和“豆腐渣”工程。社会资本带资承包工程，再转交给政府的所谓bt模式，由于其不关心后续经营，也容易出现“豆腐渣”工程。bot方式是一个进步，其特点是政府规划设计、预测收入并给以定价，企业投标经营。但这种“一口价”的方式难免出现双方预测不准的情况。

“之前的基础设施建设主要是地方政府主导在做，这对城市发展起了很大作用，但到现在的确压力有点大了。城镇化会议之后，城市发展的需求会更大，如果用以前的方式去做，建设速度、可持续性以及已有基础设施建设的运营、维护等方面都面临挑战。”上述与会人士表示，推出ppp模式后，地方政府的积极性很高，也是认为过去的路难以继续走下去。

也就是说，ppp模式转变了这种依靠“政府背书”的投融资体制，将政府的一部分支出责任通过“特许经营权”方式转移给市场主体社会企业。

对于如何调动民间资本的积极性，ppp模式则建立了政府与企业市场主体的“利益共享”机制，通过长期持有和经营，可有效平衡短期和长期收益，让企业“有钱可赚、有利可图”，且盈利相对稳定，一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题，从而使民间资本进入成为可能。

此外，基础设施项目收益稳定，与股票、债券等相关性低，是养老金、主权财富基金等机构投资者的资产配置选择，有助于吸引这些资金进入。例如，在英国希思罗机场的六家投资者中，就有中投公司和加拿大的养老基金。