村镇银行发起行制度微调 遇制度和监管瓶颈 -凯发一触即发

村镇银行发起行制度微调 遇制度和监管瓶颈

发布时间：2013-11-07  点击率：2388

来源：新世纪周刊

    由马鞍山农商行发起的甘肃永登新华村镇银行，于10月中旬挂牌成立，第1000家村镇银行正式诞生。

村镇银行是民间资本进入银行业的一个重要渠道。数据显示，六年来，已经有4000家企业和7000名自然人股东入股村镇银行，民间资本直接及间接持股比例高达70%。

近期发布的《农村中小金融机构行政许可事项实施办法（征求意见稿）》对村镇银行发起行的最低持股比例有所调整：“村镇银行最大股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的15%”，最大股东“必须是银行业金融机构”。这一规定延续了必须有一家银行业金融机构作为主发起行的审慎监管思路，也体现了监管当局在股权多元化和股东本土化原则下，鼓励各类资本参与投资村镇银行的监管思路。此前的监管规定，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。

“在缺乏有效市场退出机制的情况下，为审慎权衡支农服务和控制风险的矛盾，银监会引入村镇银行主发起行制度。”参与村镇银行制度创新并全程参与监管实际的银监会合作部主任姜丽明这样解释主发起行制度设立的初衷。

这是一个隐含“发起人埋单”的监管制度设计，有资深专家认为，目前在相关风险处置机制、退出机制、存款保险制度还未明确的情况下，一旦数十家甚至上百家蜂拥而至，发起行是否能埋得起这个单？

数家村镇银行的发起行均向财新记者透露，对跨区域经营和批量设立村镇银行兴趣浓厚，但因存在政策等瓶颈，很多异地发起设立的村镇银行无法实现通存通兑，对其业务发展造成极大阻碍。

一家开业数年的村镇银行董事长也表达了面临的矛盾：随着一些农户或小型涉农企业发展壮大，并逐步实现跨区域经营之后，他们对这些企业的贷款支持，是否还算支农支小，是否偏离了设立初衷和监管导向？他告诉财新记者，作为实际经营者，希望享受自身培育客户带来的成功和潜力，也是国家城镇化发展和农民进城务工之后的一种必然，监管应给予一定的容忍度。

发起行制度微调

财新记者经过调研发现，对于一些大型银行而言，作为村镇银行发起行的积极性远不及一些中小银行。

究其原因，一是经过多年的战略调整，机构网点的布局比较完善，在具备金融可持续发展潜力的地区基本有现成的布局；二是村镇银行的发起设立，具有一定的资本金要求，在资本补充渠道有限时，过多发起设立村镇银行不符合着力发展轻资本业务的导向；三是大型银行在支农支小方面不具备天然优势。

截至2013年9月末，共有34家银行机构在浙江省发起设立63家村镇银行，其中包括六家大型银行、四家股份制商业银行、13家城商行和11家农村银行。

山东省辖内65家村镇银行则由30家不同发起行发起设立。其中，中行发起设立12家村镇银行，山东是其设立机构最多的省份；建行发起机构五家；16家农商行（包括三家农合行）共发起设立村镇银行36家，包括上海农商银行十家、广州农商行四家、成都农商行五家；另外国家开发银行、汇丰银行、民生银行、浦发银行等也在该省设立村镇银行。

国内机构网点较少的中行一度对发起设立村镇银行兴致盎然，甚至曾提出要在国内设立至多400家中银富登村镇银行。不过这一雄心壮志，因受制于资本约束而不得不做出战略调整。

中行制定了更为务实的村镇银行发展规划，在考虑适时降低持股比例，引入民间资本参与投资。目前，已开业的几十家中银富登村镇银行股权结构均为中行90%绝对控股，而淡马锡旗下全资子公司富登金融控股为另一合资方。

知情人士透露，中行已统一思想，决定将该行在中银富登村镇银行的持股比例统一降低至51%，此举一方面契合了村镇银行股权多元化的监管思路，另一方面也将有助于减少中行的资本消耗。目前，中行正在其中一家中银富登村镇银行试行这一计划。

为鼓励更多民营资本进入银行业，各地监管机构都对发起行的持股比例有所规定。如山东希望发起行持股比例最高不超过51%，而浙江全辖主发起行平均持股比例为46%。

浙江银监局人士表示，为保证优质民间资本参与设立村镇银行，当地不组建主发起行100%控股的村镇银行，全部村镇银行均有民间资本参与，且严格控制主发起行持股比例，大部分主发起行持股比例在50%以下。浙江银监局认为，主发起行的多样化形成了多样化的村镇银行管理模式，为探索适合村镇银行发展的主发起行管理模式，提供了多种可供比较和借鉴的经验。

浙江银监局有关负责人表示，银监会批量化设立村镇银行政策出台后，辖内部分管理能力和资本实力较强的农村银行表现出较高积极性。前述人士称，在审慎评估其管理能力的前提下，该省已有杭州联合农商行、鄞州农合行在内七家农村银行获准批量设立村镇银行。

股权多元化体现了制度设计者和监管当局鼓励更多民间资本参与发起设立村镇银行，提高农村地区金融服务水平和质量的良好初衷，但过于分散的股权以及大量民营资本和自然人股东的存在，也令村镇银行的日常管理和经营活动面临一定挑战。如不同股东对发展路径和经营绩效的不同诉求，以及一旦公司治理失控可能引发的关联交易乃至内部人控制问题，都是对经营智慧和监管有效性的无形挑战。

审慎监管

“作为新生事物，村镇银行没有成功先例可供借鉴，没有成熟经验可供遵循，其试点工作为中国县域小微金融机构初步探索了一条科学发展路径，成为农村金融领域的重大制度创新，更为风险监管提出了新的要求。”姜丽明撰文指出，作为吸收社会公众存款的银行业金融机构，村镇银行“门槛低，潜在风险大，抵御风险力弱的特性，要求必须辅以严格审慎的监管”。

目前，银监会对实施法人监管与并表监管并重的“双线监管”，开展银监会监管部门之间、银监会与银监局之间、并表局与报告局之间的联动监管，有效防范了区域性、系统性风险。监管部门公布的统计数据显示，截至今年8月末，村镇银行的平均不良贷款率0.45%，拨备覆盖率480%，拨贷比2.16%。不过，不同区域的不良率有较大差异，山东的村镇银行平均不良率仅为0.23%，而另一个受外向型经济冲击较大的省份，村镇银行平均不良率则高达1.05%。

目前村镇银行从筹建、开业到日常监管，基本下放到属地监管部门，监管政策因此也有一定差异性和区域特征。

浙江银监局人士透露，为隔离影子银行风险，小额贷款公司、担保公司、典当行发起人原则上不得入股当地的村镇银行。

浙江银监局还引导主发起行承担起大股东看管职责，在流动性、人员培训、科技等方面帮扶村镇银行。据透露，目前浙江的大部分村镇银行已与主发起行签订流动性支持协议，出现支付风险主发起行将及时支援。

浙江银监局有关负责人表示，他们在日常监管中，对大额超比例贷款、拼盘贷款实行零容忍，坚决防止跟风营销，防止偏离支持实体经济和“三农”的定位；同时，还指导村镇银行建立适应自身特点的流动性风险管理体系，合理控制存贷比，留足适当的流动性储备。

在监管当局的日常监管之外，主发起行也在村镇银行的日常经营管理及风险管控中扮演着十分重要的作用。

如前郭县阳光村镇银行的主发起行宁夏平罗农村商业银行，于2011年在宁夏当地聘请了专业的审计机构，对前郭县阳光村镇银行的日常经营进行专业审计。“随着村镇银行的不断发展壮大，我们内部自身的审计已然不够专业和充分，需要借助外部力量来健全内审体系，加强风险防控。”平罗农商行董秘雪永鹏坦言。

瓶颈与出路

监管当局倡导发起设立村镇的初衷是解决农村地区金融服务空白问题，希望这一新型农村金融机构，成为支农支小的生力军。村镇银行的设立是解决中国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题的创新之举。

银监会统计数据显示，截至8月末，已开业的村镇银行资产达5204亿元，其中农户贷款1228亿元，小企业贷款1598亿元，两者合计占各项贷款的89%；累计向111.9万农户发放贷款3097.5亿元，累计向28.9万户小微企业发放贷款5329.5亿元，支农支小的特色显著。

不过，浙江银监局有关负责人表示，目前村镇银行普遍面临组织存款难题，资金自求平衡能力较差，存贷比居高不下，过度依赖主发起行解决信贷资金缺口和流动性问题。

除了资金来源面临困境，支付系统和贷款规模管控也制约着本就有些先天不足的村镇银行的发展。

2012年，七家中银富登银行推出了银联卡服务，今年还有更多网点接入了银联网络。

事实上，中银富登也是全国少数推出银联卡服务的村镇银行网络。基于这一网络，该行的借记卡持卡客户，可以享受银联卡所具备的atm取款，pos消费等基础服务。

中银富登董事长曹中仁透露，该行在综合测算成本的基础上，秉持支农惠农理念，还减免了开卡费用、短信通知费用、网上银行汇划费用、辖区内跨行取款费用、全国异地中行取款手续费等。

这一“借记卡基础服务优惠”的模式，对中银富登的吸储业务当属重要利好。然而更多的村镇银行，因为无法接入央行的支付结算系统，无法实现基本的通存通兑，令本就不具优势的业务，面临更大挑战。特别是异地开设的村镇银行，其交易和存取款就会涉及跨行、跨区域交易，导致其成本居高不下，也削弱了其市场竞争力。这是不少村镇银行在发展中面临的一大瓶颈。

“村镇银行作为小法人，社会认知度低，还不被老百姓熟知和认可，加上结算手段有限，抑制了其生存和发展。”山东银监局有关人士道出了眼下各地村镇银行发展中普遍面临的困境。

根据眼下的监管政策，一些开业多年的村镇银行，往往要求满足存贷比不超过75%的红线；而对一些开业不久、认知度和客户资源有限的村镇银行，给予一定的宽限期，有些开业一两年的村镇银行的存贷比甚至超过100%。目前一些地区监管机构，也在考虑对支农支小成效显著的机构，在存贷比等监管指标上给予适度的倾斜和宽限。

由于村镇银行往往很难获得低成本的资金，而在贷款之外，用途和投资渠道受限，导致成本居高不下，在满足贷存比和存款准备金要求外的资金使用渠道，是否可以适度拓宽，是一些村镇银行比较关心的问题。

作为一家已经成立六年的村镇银行，前郭县阳光村镇银行的发展历程和现状，颇具代表性，也可视为观察村镇银行发展的样本。

该行董事长柏宏林告诉财新记者，目前该行的发展面临管理能力和员工职业生涯规划的双重天花板。柏宏林透露，尽管该行成立了员工学校，对员工和管理层进行专业的培训，但随着业务的不断发展，科技系统的滞后和自身管理能力的不足也日渐凸显，对村镇银行的进一步发展构成了挑战。与此同时，一些在实践中成长较快的员工碰到了自身职业规划的难题。

“行长、副行长的职位很有限，一些干得好、能力强的员工，完全可以独当一面，却面临内部晋升渠道的限制。如何让他们与银行的发展同呼吸共命运，是个问题。”柏宏林坦承，该行此前也向董事会递交过管理层的薪酬激励计划，但大家普遍认为眼下为时尚早。延期支付和高管持股的目的是既能激励，又能约束，但眼下时机尚不成熟，难以推行。

柏宏林坦承，他最近一直在思考这个问题，并且有个大胆的设想。一旦有农村信用社经营出现困境，又无法改制成农商行时，他们希望可以出手收购，将其改造成具有活力和竞争力的村镇银行的分支机构。不过柏宏林这一颇为前沿的设想在实操层面和制度层面会面临怎样的问题，仍需拭目以待。

在监管当局允许批量设立村镇银行之后，一些主发起行为更好地进行科技支持和风险管控，曾设想成立村镇银行控股公司。

财新记者从多个权威渠道获知，相关部门对村镇银行控股公司有不同意见。建行拟与西班牙桑坦德银行共同出资组建设立村镇银行控股公司方案已被搁置，同被暂缓的还有商议中的《村镇银行控股公司管理办法》。

有关部门出于风险考虑，对于批量设立小型金融机构的控股公司模式存疑，对村镇银行的爆发式增长前景也比较谨慎。

知情人士称，控股公司有其优势，但也面临上位法空白的法律障碍。由于目前国内没有相应的法律对控股公司进行监管和约束，成立控股公司后，将面临从法律到实操层面的现实挑战，所以控股公司模式的推进恐难一蹴而就。（温秀）